Statut de l’élu : vote de la proposition de loi au Sénat

Intervention de Jacqueline Gourault du 22 janvier 2014:

« La proposition de loi que nous avons déposée avec Jean-Pierre Sueur règle des questions très concrètes, et elle fait suite, comme vous le savez, aux Etats généraux de la démocratie locale.

En préambule, je souhaite d’ailleurs rappeler ici, qu’actuellement, dans le Code général des collectivités territoriales, il existe des éléments constitutifs du statut de l’élu local. Ils sont abordés sous le chapitre intitulé « conditions d’exercice des mandats » pour chaque élu, municipal, départemental et régional. Mais naturellement si nous avons déposé cette PPL avec Jean-Pierre Sueur c’est parce que ces éléments sont insuffisants.

Pour répondre à certaines critiques que j’ai bien entendues, cette proposition de loi répond aux attentes les plus importantes des élus et que, bien sûr, elle n’est pas exhaustive. Elle aborde notamment le droit d’absence, le droit à la suspension du contrat de travail, l’allongement de l’allocation différentielle de fin de mandat, la protection des élus, l’indemnisation des maires des petites communes, l’unification du cadre intercommunal, la formation des élus…

Nous souhaitons faciliter l’exercice des mandats locaux, en particulier pour les salariés du secteur privé, car il existe actuellement une grande inégalité entre ces salariés et les fonctionnaires.

Lors de la navette, ce texte a été complété et l’Assemblée nationale a ajouté diverses dispositions : notamment l’institution d’une charte de l’élu local, qui a été assez discutée et modifiée en commission des lois du Sénat (rapporteur)

Sur le fond, cette construction est une entreprise de longue haleine. Alors que l’acte I de la décentralisation commençait à prendre forme, un rapport du sénateur Marcel Debarges sur le statut de l’élu local, publié en janvier 1982, présentait la création d’un statut de l’élu local comme le complément nécessaire du basculement en cours.

C’est pourquoi l’article 1er de la loi du 2 mars 1982 a prévu que des lois détermineraient le statut des élus.

D’ailleurs hier, dans ses vœux aux bureaux des assemblées, le président de la République a estimé la réforme du cumul des mandats « inséparable de la définition d’un statut de l’élu ». Comme on le voit les grandes lois s’accompagnent d’une évolution du statut de l’élu.

Rappelons les avancées progressives et partielles. Avec la loi du 3 février 1992, le législateur a organisé et renforce assez régulièrement les conditions d’exercice des mandats locaux en accordant aux élus un certain nombre de droits et de garanties de base. La proposition de loi visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat s’inscrit dans cette logique dont elle étend un peu la portée.

Cette démarche a été globalement efficace, car elle a permis de mettre en place un cadre juridique qui facilite sensiblement l’exercice du mandat local.

Ces mesures sont adaptées aux réalités de l’exercice des mandats locaux. Par exemple, la modulation du régime des indemnités en fonction du type de responsabilité assumée et de la taille de la collectivité correspond aux besoins effectifs. Il est vrai aussi, en revanche, que d’autres mesures, incontestables dans leur principe, peuvent poser des problèmes d’application. C’est ainsi que, si l’extension à partir du 1er janvier 2013 de la protection sociale à l’ensemble des élus qui n’en bénéficiaient pas jusqu’alors est un progrès indiscutable, sa conception sans véritable concertation avec les associations d’élus est à l’origine de difficultés dans la mise en œuvre. En particulier, les indemnités de fonction sont assujetties à cotisation au premier euro, alors que la fraction représentative de frais d’emploi ne peut pas être considérée comme un revenu. Peut-on d’ailleurs considérer l’indemnité elle-même comme un revenu, alors que la circulaire du ministère de l’Intérieur du 15 avril 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux rappelle que « l’indemnité de fonction allouée aux élus locaux […] ne présente le caractère ni d’un salaire, ni d’un traitement, ni d’une rémunération quelconque » ? Pour autant, les indemnités sont soumises à l’impôt sur le revenu…

Bien entendu il existe le sempiternel débat bénévolat contre professionnalisation. Encore ce matin nous y avons pensé avec un amendement de M. Collombat. Mais le basculement vers un vrai statut des élus locaux n’a pourtant pas lieu : les esprits ne sont pas prêts, les Français conçoivent mal que l’élu sur lequel ils se reposent de façon généralement parfaitement confiante ne soit pas entièrement bénévole. C’est pourquoi il est difficile de concilier deux conceptions de nos missions : la consécration de la figure de l’élu compétent et disponible, indispensable à l’exercice correct des compétences décentralisées, d’une part, et d’autre part, la nostalgie d’une époque où les élus, auxquels il n’était pas demandé de posséder des compétences techniques spécifiques, étaient issus d’un vivier socialement homogène de notables locaux.

L’exercice d’un mandat exécutif est très spécifique et ne peut pas prendre la forme d’une carrière organisée : le métier d’élu est précaire par essence. Il s’exerce tout de même différemment selon la taille des collectivités, c’est pourquoi les droits et garanties correspondants sont fixés en proportion.

On y accède par la voie de l’élection politique : il n’existe donc pas de barrière académique à l’entrée.

En revanche, la nécessité d’une formation initiale et continue pour l’exercer convenablement a été reconnue, de même que la valeur du savoir-faire acquis au cours du mandat, ce qui a justifié l’extension aux élus locaux du système de la valorisation des acquis de l’expérience, la VAE.

En résumé, c’est un « métier » pas comme les autres, sans qualifications impératives, sans carrière certaine, sans concours ni d’entretien d’embauche, sans d’échelons à gravir d’année en année. Voilà ce qui forme la trame du régime juridique des conditions d’exercice des mandats.

Le travail et la réflexion sont encore devant nous pour construire un statut de l’élu local tirant la leçon des conditions actuelles de la démocratie décentralisée.

Une réflexion de Vladimir Jankélévitch peut illustrer le travail persévérant du législateur élaborant et perfectionnant les droits et garanties des élus locaux : « L’entreprise humaine se développe dans un monde de facteurs occasionnels qui à la fois l’entravent et la favorisent. L’homme est l’ingénieur des occasions. » C’est la raison pour laquelle la proposition de loi que nous vous proposons avec Jean-Pierre Sueur est une nouvelle étape pour la construction de ce statut.

Je fais un vœu, Mme La ministre, c’est que cette proposition soit inscrite à l’Assemblée au plus tôt, afin que les dispositions de cette loi puissent bénéficier aux nouveaux élus. »

 

Statut de l’élu : le texte du Sénat 

 

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