Normes : la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales propose des simplifications de la loi sur la transition énergétique

En effet, la délégation s’est vu confier en novembre 2014, par le Bureau du Sénat, la mission d’évaluation et de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales.

Les dispositions applicables aux collectivités territoriales du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte ont été donc analysées sous l’angle de la simplification des normes dans le Rapport d’information de MM. Rémy POINTEREAU et Philippe MOUILLER.

 

La synthèse du rapport :

« Le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte offre à beaucoup d’égards une parfaite occasion d’inaugurer la mission de simplification de la délégation aux collectivités territoriales. (…) Il présente de très nombreux traits de la complexité. Il conjugue les déclarations d’objectifs dénuées de portée immédiatement identifiable avec un semis de petites dispositions modificatrices dont l’impact technique et financier est difficile à appréhender. Il surajoute, parfois à la marge, des obligations à d’autres obligations déjà existantes, ne bouleversant rien mais compliquant tout. Indifférent à l’analyse coûts-avantages des normes qu’il crée, il est aussi emblématique du comportement tendanciellement schizophrénique d’un État qui impose de nouvelles contraintes coûteuses tout en appelant à la baisse de la dépense locale et en diminuant ses propres concours. (…)

Le projet de loi traduit ainsi la banalité de la complexité. Il est, par ailleurs, parfaitement représentatif d’une autre cause majeure de la complexité, qui est l’uniformité centralisatrice de la norme étatique.

Que signifient, par exemple, les obligations d’isolation imposées identiquement d’un bout à l’autre du territoire sans que la profonde diversité des climats soit apparemment prise en compte ? Le projet de loi est ainsi emblématique d’un manque trop fréquent d’appréciation correcte des limites de l’État normatif face à la liberté d’administration des collectivités décentralisées. La simplification rejoint alors la mission principale de la délégation aux collectivités territoriales, qui est de rappeler chaque fois que nécessaire la logique de la décentralisation. En l’occurrence, il appartient à l’État stratège de fixer la politique nationale de transition énergétique et de mettre celle-ci en oeuvre dans les territoires par l’incitation, par la convention, par la programmation ; il appartient en revanche aux collectivités, non pas d’exécuter mais de donner effet, à leur rythme, en fonction de leurs moyens et de leurs besoins, qui sont divers.

L’ensemble de ces constats montre à quel point le projet de loi appelle une réponse concrète aux dérives de la complexité normative. Et cette réponse sera aussi celle qu’il faut apporter aux attentes des élus locaux. Le questionnaire sur la simplification lancé par le Président Gérard Larcher à l’occasion du Congrès des maires 2014 a permis de bien identifier et de hiérarchiser ces attentes. Deux tiers des plus de 4 000 répondants ont désigné l’urbanisme, et un quart ont désigné l’environnement comme les secteurs prioritaires de la simplification des normes. Les élus attendent ainsi le Sénat sur le terrain de la simplification, ce terrain est en grande partie celui de l’environnement et celui du droit de la construction.

Dans ces conditions, comment la délégation a-t-elle calibré sa réponse ?

Elle a tout d’abord repéré six thématiques de simplification.

1. La première thématique regroupe les dispositions qui tendent à imposer aux collectivités des obligations irréalistes ou encadrant leur activité de façon disproportionnée au regard de l’équilibre souhaitable entre l’objectif recherché et les moyens techniques et financiers dont dispose la collectivité territoriale.

C’est ainsi que l’obligation, prévue à l’article 5, de réaliser des travaux d’isolation ou d’études à l’occasion de travaux de ravalement en façade, de réfection de la toiture, d’aménagement de nouvelles pièces ou de travaux de rénovation importants appelle au minimum des correctifs afin d’impliquer les conseils généraux, chefs de file en matière de transition énergétique, dans l’élaboration du décret d’application prévu. Il s’agit de rendre concrètement possible la différenciation territoriale de la réglementation en fonction de la diversité des climats.

Au même article, au vu du coût probable des travaux rendus obligatoires, il semble indispensable d’introduire une disposition écartant le caractère d’obligation quand le coût des travaux d’isolation excède manifestement les capacités contributives de la collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités propriétaire.

Autre exemple, le renforcement, prévu à l’article 9, de l’obligation d’achat de 20% de véhicules propres au sein d’un parc de plus de 20 véhicules sera insupportable pour de nombreuses collectivités si l’on ne réintroduit pas l’atténuation mentionnée dans le droit positif en vigueur, en prévoyant que l’obligation d’achat s’applique sous réserve des contraintes liées aux nécessités du service.

2. La deuxième thématique regroupe les dispositions qui tendent à imposer aux collectivités des obligations supplémentaires dans une formulation insuffisamment normative ou insuffisamment précise susceptible de donner lieu à des contentieux ou à une réglementation d’application disproportionnée. C’est ce que le Conseil d’État a appelé le « droit gazeux ».

La disposition de l’article 19 sur la promotion du tri à la source des déchets organiques et de la tarification incitative appartient à ce groupe de normes. En ce qui la concerne, il est proposé de supprimer les délais et les objectifs chiffrés fixés par le projet de loi, qui sont intenables au vu de l’impréparation des filières de traitement des déchets triés.

3. La troisième thématique regroupe les dispositions qui tendent à créer ou à compléter des procédures disproportionnées au regard de l’équilibre approprié entre l’objectif recherché et les moyens techniques et financiers dont la collectivité territoriale dispose.

Dans cet ordre d’idées, on peut citer l’article 56 bis, qui crée une obligation d’insérer dans le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme des orientations générales des réseaux d’énergie. La délégation souhaitait proposer de ne pas appliquer cette obligation aux PLU existants. Cette proposition a été satisfaite par le texte adopté par les deux commissions saisies au fond. Le nombre des amendements que les rapporteurs de votre délégation comptaient déposer et qui sont satisfaits par le texte des commissions s’élève d’ailleurs à huit, ce qui tend à démontrer l’existence d’une grande convergence de vues entre les différentes instances sénatoriales qui ont travaillé sur ce texte.

4. La quatrième thématique regroupe les dispositions qui tendent à créer une compétence locale obligatoire dont les conditions de mise en oeuvre ne sont pas réunies au regard des moyens techniques, juridiques ou financiers dont la collectivité dispose.

Il est possible de citer à cet égard les dispositions de l’article 19 quater qui attribuent au maire de nouveaux pouvoirs à l’égard des véhicules abandonnés stockés sur la voie publique ou sur le domaine public, avec obligation de recours à un expert automobile. La délégation inclinait à supprimer ces dispositions complexes et peu applicables, mais à la réflexion, vos rapporteurs ont estimé souhaitable de transformer l’obligation en simple faculté afin que les maires que ce texte pourrait intéresser l’aient à leur disposition.

5. La cinquième thématique regroupe les dispositions qui tendent à diminuer les délais prévus initialement pour la mise en oeuvre de dispositions complexes ou coûteuses, ou introduisant des éléments hétérogènes dans des dispositifs orientés vers d’autres objectifs.

Dans ce groupe de normes, on peut citer à titre d’illustration les dispositions de l’article 21 bis prévoyant l’insertion d’objectifs de performance en matière de réduction du gaspillage alimentaire dans le plan de prévention et de gestion des déchets non dangereux ; ou encore, à l’article 22 septies A, la modulation de la dotation de solidarité rurale en fonction de l’éclairage nocturne du domaine public des communes. La délégation a souhaité la suppression de ces neutrons législatifs. La commission du Développement durable l’a précédée dans son analyse en supprimant ces dispositions.

6. La sixième thématique regroupe les dispositions ayant pour effet de brouiller la compréhension des compétences des collectivités et l’articulation des schémas et documents de planification au moyen desquels elles organisent l’exercice de ces compétences.

Il est possible d’illustrer cette tendance en citant l’article 22 bis A, qui prévoit l’élaboration d’un schéma régional de biomasse par le préfet de région et le président du conseil régional, dans les 18 mois à compter de la promulgation de la loi. Un schéma de plus ! Là encore, la commission du Développement durable a précédé l’analyse de la délégation en supprimant cet article.

Les rapporteurs de votre délégation comptaient déposer au total 24 amendements de simplification. Compte tenu des huit amendements satisfaits, ils en ont déposé 16.

Ces 16 amendements sont pour certains en retrait par rapport aux orientations exigeantes par lesquelles, le 28 janvier, la délégation a voulu manifester la nécessité de réagir vigoureusement contre les facilités de l’inflation normative. Elle s’est ainsi pleinement inscrite dans son rôle d’analyse et d’alerte.

Cependant, il y a un chemin à accomplir entre l’exposé des principes en délégation et leur mise en oeuvre en séance publique. Par ailleurs, dans la mesure où la délégation, ne possède pas le pouvoir d’élaborer des amendements, c’est à ses rapporteurs qu’il appartient de tirer la conclusion pratique de sa réflexion. Auditionnés le 4 février 2015 par la commission du Développement durable et par la commission des Affaires économiques réunies, ils ont été en mesure de recueillir des éléments d’information complémentaires. En rédigeant leurs propositions d’amendement à l’issue de cette audition, ils ont visé le pragmatisme, spécialement en ce qui concerne les dispositions imposant de nouvelles obligations aux collectivités territoriales et celles dont le coût sera probablement excessif par rapport aux avantages que l’on en attend.

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