Etudes d’impact : le groupe UDI-UC pour leur maintien

Lors de l’examen, à la demande du groupe du RDSE, de la proposition de loi organique visant à supprimer les alinéas 8 à 10 de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel du 1er juillet 2014 tendant à supprimer en partie le contenu des études d’impact des projet de loi, Jacqueline Gourault s’est exprimé au nom du groupe UDI-UC:

« Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, comme le disait Portalis, « les lois ne sont pas de purs actes de puissance ; ce sont des actes de sagesse, de justice et de raison. Le législateur […] ne doit point perdre de vue que les lois sont faites pour les hommes, et non les hommes pour les lois ».

Je crains que le bon sens de cette formule n’ait été quelque peu oublié. La perte de qualité de la loi et l’inflation législative sont certes dénoncées de manière récurrente, mais les projets de loi continuent de s’entasser et les études d’impact continuent de les justifier de manière plus ou moins floue.

Introduites à l’occasion de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les études d’impact constituaient pourtant un dispositif important et contraignant, puisque le non-respect des règles posées par l’article 39 de la Constitution pouvait être sanctionné par le refus d’inscrire un projet de loi à l’ordre du jour d’une assemblée.

Deux questions se posent. Premièrement, les études d’impact permettent-elles encore de satisfaire une évaluation approfondie des conséquences d’une législation en vigueur et des effets vraisemblablement produits par une nouvelle loi ? Deuxièmement, le contrôle de la conformité des études d’impact aux prescriptions organiques est-il encore effectif ? Les exemples détaillés par Pierre-Yves Collombat montrent que non, et les membres du groupe UDI-UC souscrivent à cette analyse.

Le premier constat de non-conformité d’une étude d’impact aux prescriptions organiques remonte à 2014 avec le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Nous nous rappelons tous cet épisode au cours duquel notre opposition à l’engagement de la procédure accélérée ne fut pas entendue et n’emporta pas l’adhésion à l’Assemblée nationale.

Mais il s’agit surtout d’un épisode qui constitue l’échec criant de la contestation par le Sénat d’une étude d’impact et de la méconnaissance par le Gouvernement des règles fixées par la loi organique du 15 avril 2009.

L’examen du projet en loi en séance publique fut retiré de l’ordre du jour, et le Premier ministre saisit le Conseil constitutionnel, conformément au quatrième alinéa de l’article 39 de la Constitution. Dans sa décision du 1er juillet 2014, le Conseil estima que le projet de loi avait été présenté dans des conditions conformes à la loi organique précitée, notamment à son article 8 relatif au contenu de l’étude d’impact, comme les orateurs précédents l’ont expliqué.

Malgré les observations du Sénat, le Conseil constitutionnel a rejeté le grief fondé sur le fait que cette étude d’impact ne comportait aucun développement sur l’évolution du nombre des emplois publics. Je dois avouer que la justification de cette décision nous laisse perplexes. Dès lors que le Gouvernement ne mentionne pas la modification de ce nombre dans les objectifs poursuivis par ce projet de loi, un tel développement ne serait-il pas nécessaire ? Il s’agit pourtant d’un texte lourd de conséquences pour nos collectivités et nos territoires !

Dans votre rapport, cher collègue Hugues Portelli, vous citez le professeur Jean-Marie Pontier, qui a réagi à cette décision en la qualifiant de « jurisprudence minimaliste ». Je le rejoins et, comme lui, je regrette que le Conseil constitutionnel n’ait pas saisi l’occasion d’opérer un meilleur contrôle de l’exigence des études d’impact.

Après sept ans d’application, les bénéfices de l’étude d’impact sont donc loin d’être évidents : le double aspect de l’élaboration des études d’impact et du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel nous laisse dubitatifs.

Je le dis à regret, mais, au nom de mon groupe, je me permets d’affirmer que les études d’impact ressemblent de plus en plus à des coquilles vides…

Comme je l’ai indiqué précédemment, nous souscrivons au constat initial dressé par Pierre-Yves Collombat. Toutefois, la suppression d’une partie des études d’impact au motif que le Conseil constitutionnel n’en contrôle pas l’effectivité, suppression qu’il présente comme une conséquence logique de la décision du Conseil constitutionnel du 1er juillet 2014, ne nous paraît pas convaincante.

Vous proposez en effet, mon cher collègue, la suppression des alinéas 8 à 10 de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, qui dresse la liste d’éléments que doit contenir l’étude d’impact, notamment l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ou encore les conséquences sur l’emploi public. Mais en quoi la suppression de ces alinéas résout-elle le problème ?

Réduire encore davantage les obligations imposées au Gouvernement et alléger celles qui pèsent sur les études d’impact ne changeront pas la donne ! Cela revient même à donner raison au Gouvernement et à lui accorder une solution de facilité sans renforcer en rien le pouvoir de contrôle des assemblées.

Autrement dit, le texte, dans sa rédaction initiale, tire une conséquence illogique d’un constat qui fait sens.

J’en viens maintenant aux modifications importantes introduites par la commission. Vous nous avez proposé, monsieur le rapporteur, de compléter les documents joints au projet de loi présenté, de prévoir l’obligation de motiver la procédure accélérée et la transmission de l’avis du Conseil d’État. Cela nous semble justifié : accélérer le processus législatif est lourd de conséquences ; le Gouvernement doit s’en expliquer.

Vous avez proposé également d’allonger le délai laissé à la conférence des présidents pour contester la conformité des conditions de présentation d’un projet de loi. La loi organique du 15 avril 2009 n’accorde en effet à la conférence des présidents de la première assemblée saisie du texte qu’un délai de dix jours pour constater éventuellement la non-conformité par l’étude d’impact des prescriptions organiques. Dans la pratique, ce délai est insuffisant; une période de trente jours nous semble plus appropriée pour cet exercice de contrôle.

Enfin, la commission a étendu l’obligation de l’étude d’impact aux amendements du Gouvernement. Je trouve l’idée très séduisante, surtout quand on se remémore certains exemples récents d’amendements gouvernementaux qui étaient tellement lourds et complexes qu’ils constituaient presque une réforme à eux seuls – je pense, par exemple, à l’amendement sur la métropole du Grand Paris. Dans ces hypothèses, une obligation d’étude d’impact serait la bienvenue.

Pour autant, appliqué sans distinction à l’ensemble des amendements gouvernementaux, ce dispositif ralentirait et alourdirait inutilement l’examen des textes. Pour qu’il puisse s’appliquer dans les faits, sans entraver ni la souplesse des travaux en séance ni la réactivité des parlementaires et des membres du Gouvernement à parvenir à des solutions consensuelles, ce mécanisme devrait être limité à certains amendements du Gouvernement, les plus lourds de conséquences.

En guise de conclusion, je voudrais remercier le groupe du RDSE d’avoir suscité ce débat sur un sujet pour lequel nous partageons tous un vif intérêt, et qui tend à la fois à contenir l’inflation normative et à améliorer l’efficacité de la production législative.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, le groupe UDI-UC s’opposera à la simplification du contenu des études d’impact prévu à l’article 1er, mais soutiendra les diverses dispositions introduites lors de l’examen du présent texte en commission sur l’initiative de M. le rapporteur. « 

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